(香港民報評論) 從香港地鐵看台灣的軌道預算大亂鬥 台灣政府現在正討論一個「前瞻計畫」。8,000多億的預算，4,200億都在「軌道建設」上 。為了在這個軌道建設上分一杯羹，各個縣市長參加立法院在4月17日舉辦的公聽會，多 在爭取這個軌道建設的經費。沒分到的哀怨自己是蚯蚓，抬出區域平衡；分到不少的，也 說區域平衡，說不能「再」空轉十年，要別人別搶給他們的經費。其中，桃園的鄭文燦市 長講到重點：軌道建設的門檻很高。「地方政府要蓋卻門檻很高，要負擔40%、自償率要 25%」。但他的意思其實是說，為什麼以前台北市不用這樣？抱怨厚此薄彼。沒有出席也 沒有爭取經費的台北市長柯文哲，倒是在臉書上喊話，說軌道建設不應該淪為政治喊價。 都市經濟學與公共經濟學裡有一個「亨利喬治定理」（Henry George Theorem）[1]。大 意是說對於地方公共財（local public good），地方政府應該從土地徵稅，而這些稅就 足以支應所有公共建設所需的經費，而不須額外課稅，即不須動用到所得稅或貨物稅或資 本稅。當然，這麼美妙的定理也不是沒有條件的。但是，其基本精神並不難懂：地方性的 公共建設為地方所受益，其益處會反映在土地價格上，從土地收稅，既有「自償性」，也 不會造成對其他資源配置的扭曲。 我之前也寫過一篇文章，講新加坡的土地與公共住宅政策，如何某種程度上實踐了亨利喬 治的理想。今天寫這文章的目的，是要以香港地鐵的例子說明其如何實踐亨利喬治的理想 ，也映照這軌道預算大亂鬥之荒謬。 ▋為什麼香港地鐵自償率這麼高？ 香港有發達的地鐵系統，名為MTR（Mass Transit Railway），它是由一家公司獨佔經營 ，股票有上市。政府持股達75%，但基本上是以商業原則經營。香港的地鐵系統不但經營 與維修完全不需要政府補助，其自償率經常超過50%。所謂自償率，按台灣國發會的定義 ，是指：「營運評估年期內各年現金淨流入現值總和／營建期間工程建設經費現金流出現 值總和。」 換句話說，就是扣除營運與維修等種種成本之後的現金流的現值，能夠分攤興建成本的比 例。嚴格說起來，不賠本的生意必須有100%的自償率。但是地鐵有其分散道路擁擠的公共 性（或正外部性）或其「綠色效益」，所以理論上可以接受沒有100%的自償率。香港地鐵 蓋法有兩種。一種是港鐵幾乎全權負責的ownership approach，如果不夠錢，政府還是可 以補助。另一種是政府出資並擁有資產，但是港鐵等於是政府租借資產運轉的 concession approach。無論是哪種方法，都可以算出某種自償率。以其機場快線或最近 開通的南港島線而言，其自償率皆超過50%。這比例超過鄭文燦市長講的25%甚多。 而柯文哲市長則直言：「機場捷運線由桃園捷運公司在經營，將來淡海輕軌線是新北市要 經營，每一條路線的自償性都很有問題。事實上，台北市跟新北市為了環狀線中環段（第 一階段）已經開始有些爭執，因為這條捷運線通車後，它的現金流量預期會是負的，但這 筆虧損到底要由誰負責？」也就是說，柯市長擔心的甚至是負的自償率，也就是營運收入 根本無法支應營運與維修成本，更不用談攤還興建成本。 香港地鐵之所以能夠高度自償，乃至到許多其他城市經營其地鐵（北京、深圳、杭州、墨 爾本、斯德哥爾摩等），最大的關鍵在其與地產發展結合的模式，即所謂的Rail + Property Model（軌道與地產模式）。 香港幾乎所有的地鐵站，上面都是住宅與商場的複合體。民眾當然有動機住在地鐵站上方 ，因為交通非常方便。不但地鐵網路發達，而且與公車系統結合，每個地鐵站也都有大型 的公車站。每天上下班坐地鐵，還會經過商場，不論是購物買菜、上餐館等等都可以在短 時間之內解決。香港政府收取一定金額而授與港鐵MTR公司土地開發的權利。而MTR與地產 商合作開發，分得一部份的地產開發利潤，這些利潤便足以支應種種軌道建設所需。 請注意，土地「本身」並沒有市場價值。其市場價值來自於人的聚集。而人會在什麼地方 聚集，是一個大學問。港鐵是透過提供公共建設（地鐵）來創造聚集，透過回收聚集而產 生的土地收益，來支應公共建設本身的成本。課土地稅雖是亨利喬治對公共建設財源的主 張，但其實重點並不是政府課稅。因為亨利喬治定理的真義是公共建設的成本可以用土地 收益來完全補償。相較於世界各都市幾乎都是政府負擔興建成本的情況，港鐵的經營基本 上已經相當接近了亨利喬治的主張。 ▋運輸、居住、生活多合一的經營模式 港鐵既是一個規劃者也是一個公司。軌道建設作為一個公共財，除了使用者付費（車資） 之外，其所帶來的龐大外部性，也完全被港鐵MTR公司給內生化。也就是因為MTR能夠攫取 土地開發的利益，它大有動機完善其軌道建設、站體設施、與公車的搭配以及與住宅和商 場的配套。也因為這些整體機能的完善，使得人們更有動機住得離地鐵站近些。 當然，港鐵的模式不是完全沒有問題。特別是，港鐵作為一個軌道運輸的獨佔者，政府必 須對其有某種規管。對這種獨佔者，通常管票價就足夠了，港鐵雖是個民營公司，其票價 調整有一套機制，這機制必須經過香港立法會的同意。然而，港鐵其實每年都賺很多錢。 這一方面或許意味著政府對港鐵票價的管制不夠，另一方面也意味著其實其自償率可以更 接近100%，於是能更接近亨利喬治的理想。港鐵畢竟是個獨佔，而且與政府關係密切。我 們很難期待完美的獨佔者。我比較擔心的問題是港鐵可能利用其在土地上的在地獨佔力（ local monopoly power）使得空間過度擁擠。但這個並不容易判斷。 總結來說，香港的整體公共運輸系統是四通八達而非常有效率的。有這麼好的系統並有這 麼高的自償率，這點非常值得台灣的政治人物深思。就算要多花政府的錢，事實上我們的 土地稅法，已經提供足夠多的稅源讓「地方政府」來提供「地方公共建設」。比方說已大 幅低估的公告地價、公告土地現值可以大幅度上調。這些土地稅法的根源一方面是抄美國 的，一方面也是因為孫文先生是亨利喬治的粉絲。一個都市的公共建設本無須中央的資助 。 ▋在台灣推行軌道建設可行嗎？ 軌道建設必然會牽涉到龐大的固定資產，也因而有龐大的「規模效益」與「密度效益」。 人口密度越大，會去搭車的人越多，會進一步降低軌道的成本分攤，也就更有自償性。台 北都會區有足夠的密度，這是為什麼台北捷運能夠相對順暢地經營。高雄雖然是台灣的第 二大都市，但是其人口密度已經無法讓高雄捷運不賠錢運轉。如果一條軌道賠錢運轉很久 ，久而久之，人們往軌道附近去居住，這可能可以讓捷運系統轉虧為盈。但這需要賠多久 ？房屋是耐久財（durable good），於是人口密度在空間上的重組需要拆房子與蓋新房子 的時間。除非使用港鐵模式透過住房來創造集聚，否則這種人口密度的空間重組非常耗時 。而港鐵模式也不是每個地方都能夠成功複製的。一個都市要有足夠的經濟動能與人口密 度，港鐵模式才能成功。否則像中國那樣，在很多三四線城市蓋出一堆堆鬼城。在那樣的 地方蓋地鐵誰坐呢？ 另外，台灣過去三、四十年所創造出的高密度、超方便的公路建設已經使得非台北都會區 的地方，都市型態在空間上非常的展開（urban sprawl）。而我們如何能夠期待一兩條軌 道建設打敗公路的吸引力，使得空間上的人口重組到夠快能夠讓軌道運轉到能夠滿足某種 自償要求的地步？台灣的都市化程度（urbanization rate）早已經到達已開發國家的水 準（80%以上）。而台灣的人口即將步入負成長。我們要畫多大的餅？要給誰吃？ 再者，許多民進黨地方首長的言說中，好像台北都會區的獨大都是黨國體制重北輕南的後 果。彷彿「區域平衡」後，每個都市都能夠跟台北一樣。這種把政治力無限放大的想像， 實在是一種對經濟運轉機制的無知。我們還要多少個故宮南院、多少個高鐵彰化站，還要 多少個高跟鞋教堂才能清醒？ ▋與其急著搶預算，不如想想你的軌道會不會賠錢 軌道建設聽起來好像很酷：環保、綠色、還兼具促進地方發展功能。但是這些背後，都是 錢，都是資源。軌道建設的前提還是人口密度。沒有足夠密度或者沒有在短時間內重組人 口密度的可能，就無法達到高度自償。能夠高度自償才是真正有意義的軌道建設。否則挖 了個錢坑，你下台了，誰來負責？最後如果虧太久而關閉了，這些浪費誰負責？如果最後 證明是場浪費，這樣還稱得上環保與綠色嗎？ 只有柯文哲市長說出了清醒的話：「台北市在過去30年發展捷運，有三個問題做得不好， 第一是TOD（Transit Oriented Development，以交通為導向的都市建設）失敗。……第 二點是商業化失敗。……第三點是產業化失敗。」人口密度高，捷運的自償性也相對高的 台北，還能夠反省整體台北捷運的缺失。我希望其他的地方首長，不要只是為了選票，證 明自己能夠爭取建設。而是要想清楚（或請人算清楚），為什麼我的地方需要軌道，我能 不能讓軌道系統在短時間內不賠錢運轉。不行的話，就打消念頭吧。 最後，要怎麼算呢？我建議每個有意發展軌道建設的地方，請與港鐵MTR聯絡。MTR對於海 外的生意很有興趣。如果你聯絡了MTR，但是MTR在台灣政府這麼低的自償率要求之下都不 想幫你做，那表示你這個地方連中央政府補助之後都沒搞頭的。這樣的話，就不用搞了。 另外一個可能性是，可以讓有經驗的台北捷運公司來做評估甚至經營。因為有政治動機的 扭曲，且首長下台後不用負責（想想苗栗劉政鴻的例子），由地方政府做的自償性評估完 全不可信。所以，像港鐵這樣，由一個自負盈虧的公司來做評估與經營，才是真正有效的 解方。 http://www.peoplenews.tw/news/2c24e248-5e7c-40f5-b32b-4b7c30142835 -- ※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc), 來自: 123.193.205.56 ※ 文章網址: https://webptt.cc/bbs/MRT/M.1492923516.A.303.html